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이주민 인권의 실태와 과제 권혁장 국가인권위원회 대구 인권 사무소 소장
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2017.01.17 14:49
이주민 인권의 실태와 과제
권혁장 국가인권위원회 대구 인권 사무소 소장
이주민 인권의 환경과 시사점
1. 환경
2010. 12. 말 기준으로 국내체류 외국인 수는 1,261,415명. 우리나라 전체 인구의 약 2%를 넘어서고 있음.
통계청에서 예측한 장애 인구추이 자료에 의하면, 2050년에는 우리나라 전체 인구의 9.2%를 차지할 것으로 전망
다문화가정이 새로운 빈곤계층으로 전락하는 추세 이혼가정의 10쌍 중 1쌍이 국제결혼가정 전체 결혼이민자 가구 중 최저생계비 이하인 가구가 52.9% , 이 중 기초생활보장 수급가구는 13.7%에 불과 , 이주아동의 교육권 소외현상의 지속화, 공교육을 받지 못하는 이주아동이 늘어나면서 경제사회적으로 열악한 사회적 지위가 되물림 되고 고착화될 가능성 (중간입국 자녀의 평균 재학률은 47%에 불과. 2010 삼성경제연구소) , 사회안전망에서 방치되는 이주아동이 향후 취약계층화 될 우려 존재 , 이주노동자는 우리사회의 대표적 인권취약 집단으로서 존재하고 있음에도 불구하고 우리사회는 이들의 노동력 활용 외에 건강권, 노동권 등을 개선하기 위한 사회적 노력 미흡, 인권침해 사례(아산이주노동자지원센터 2010) : 폭언, 욕설(40%) 외국인 차별(25%) 임금체불(15%) 성폭력/성희롱(13%) 폭행(4%) 사기(3%) , 다문화사화에 대한 사회적 관심은 증대되었으나 다문화 여건은 사회적으로 저조한 수준, 국가경쟁력 지수 중 외국 문화에 대한 개방도 조사결과 : 2008년 55개 조사 대상국 중 55위, 2009년 57개 조사 대상국 중 56위 - 2009 IMD(국제경영개발연구원) 세계경쟁력보고서
2. 시사점
이주민이 우리사회의 인권 취약계층으로 고착화 될 경우, 심각한 인종적 갈등양상을 초래할 가능성이 높음 다문화 가정의 취약한 경제기반과 이주아동의 낮은 사회계층적 이동성은 향후 우리사회의 통합비용을 높이는 작동 요인
이주노동자를 통한 국내 노동력 보충이라는 임기응변식 노동정책은 내국인과의 일자리 경쟁, 사회갈등, 타문화와 공존이라는 새로운 사회적 과제 생산
이주노동분야 인권실태와 제언
1. 고용허가제
○ 2011년 6월 현재 국내 체류 외국인은 총 139만 명이며 이 중 외국인력은 72만 명에 달함. 고용허가제 노동자는 19만 명 정도임. 고용허가제 노동자의 88%는 제조업 분야에 종사함. 이들 비전문분야 이주노동자를 고용하는 사업장의 71%가 피고용인 10인 이하의 영세 사업장임. 2011년 6월 현재 고용허가제 대상 노동자 가운데 미등록 이주노동자는 16,609명이며, 재고용 만료자 수가 2010년 5,240명, 2011년 33,944명, 2012년 67,118명으로 점증함에 따라 미등록 이주 노동자의 규모 역시 급증할 것으로 예상됨.
○ 고용허가제를 포함해 한국의 이주노동자 인권 상황에 대해 국제 인권 기구들은 지속적인 우려를 표명함. 유엔 사회권위원회는 2008년 구직기간 제한 등을 재검토하고, 최저 임금에서 숙식비 비공제를 보장할 것을 권고함. 자유권위원회는 2006년 국적에 따른 비차별과 노동권 향유, 특히 사회복지와 교육시설에 대한 동등한 접근권 및 노조 결성권 보장을 강조함. 인종차별철폐위원회는 2007년 임금, 근로 계약, 근로 조건, 노동 강도 등에 있어서 비정규(미등록) 이주 노동자를 포함한 이주 노동자의 전반적인 인권 침해 상황의 문제점을 지적하고 개선을 권고함. 여성차별철폐위원회는 2007년 유엔 ‘모든 이주 노동자와 그 가족의 권리보호에 관한 국제협약(이하 ‘이주노동자권리협약’)’의 비준을 권고함. 유엔 이주민인권에관한특별보고관은 2007년 이주민 노동자들에게 한국인 노동자와 같은 법적 지위를 부여하지 않는 ‘고용허가제’의 문제점을 지적하고 사법적 구제를 포함한 개선을 권고함.
○ 고용허가제의 대표적인 ‘독소 조항’으로는 구직기간 제한(제25조 제3항), 사업장 이동의 자유 제한(제25조), 근로계약(제9조) 등이 지적됨. 고용허가제는 이주노동자의 구직 기간을 3개월로 제한하고 3개월 이내에 구직을 하지 못할 경우 출국을 명하고 있음. 그러나 유엔 ‘이주노동자권리협약’ 제51조는 취업 허가 기간 동안 이주노동자의 체류를 보장할 것을 명시함. 미등록화의 구조적 요인으로 작용하고 있는 사업장 제한 규정에 대해 국가인권위는 「외국인 근로자의 사업장 변경 허용기준 등 개선 권고(2008.1. 10.)」를 결정한 바 있음. 근로계약이 만료된 후 갱신을 거절할 수 있는 권리가 사용자에게만 있는 것은 형평에 맞지 않으므로 근로계약만료 후 갱신을 거절할 권리를 사용자와 노동자 모두 가질 수 있어야 함.
○ 고용허가제 이주노동자의 인권 상황 개선을 위한 방안들은 다음과 같이 제시될 수 있음.
- 송출 과정에서 송출 비리를 척결하고 송출 시간을 단축시키기 위하여 송출국 정부와 한국 정부의 긴밀한 협조가 요청됨. 한국어 시험의 강화나 일부업종에 대한 기능테스트 실시가 과다한 송출(브로커)비용 발생으로 이어지지 않도록 보다 철저한 관리 감독이 필요함. 특히 근로계약내용에 대해 이해할 수 있는 언어로 충분한 정보를 고지받을 수 있어야 함. 체류 과정에서의 인권 침해 개선 방안으로는 근로 감독의 강화, 사업장 이동 사유 제한 폐지, 사업장 변경 횟수 제한 폐지, 사업장 이동 업종 제한 폐지 등을 통해 직업선택의 자유가 보장되어야 함. 이주노동자에게 사업주와 동일한 근로계약해지권과 갱신거절권이 주어져야 함. 유엔 이주노동자권리협약이 명시하는 바와 같이 이주노동자에게 가족재결합권이 보장되어야 함(제44조).
2. 연근해 어업 선원이주노동자
○ 연근해 어업 선원이주노동자(E-10)들은 한국 정부가 승인한 ‘합법적인 체류 자격’을 갖는 이주민 범주 가운데 가장 심각한 인권 사각 지대에 방치된 노동자들로 해상의 선박이라는 특수한 노동조건으로 인한 장시간 준강제 근로 및 직주 분리가 불가능한 열악한 주거 환경, 노조의 외면, 지역 사회로부터의 고립과 주류 이주민 인권 담론으로부터의 주변화 등 여러 요인이 복합적으로 작용하여 인권보장을 위한 법제도의 미비로 인한 ‘비인권적 상황’의 총체적 전형을 보여줌.
○ 연근해 어선원 이주노동자는 한국 정부의 공식적인 ‘외국인 인력(노동자)’ 정책의 주된 대상 집단이 아님. 고용허가제 이주노동자(E-9)가 고용노동부의 관리를 받는 근로기준법 적용대상자임에 반해 연근해 어업 선원 이주노동자(E-10)는 국토해양부의 관리 대상 집단임. 고용허가제 대상 어업 이주노동자들과 달리 연근해 어업 선원 이주노동자들은 근로기준법의 적용대상에서조차 제외되어 제한적인 노동권, 기본적인 인권 자체가 보장되지 않고 있음. 그럼에도 불구하고 이들의 인권을 보장하기 위한 국가인권위의 권고 사례가 전무하고, 이들의 인권 침해 및 구제를 다투는 판례 역시 부재함.
○ 2008년에서 2011년에 이르는 시기에 연근해 어선원 이주노동자의 규모는 약 2배 증가하였으나 미등록율은 무려 6배에 가깝게 높아졌음. 2011년 4월 현재 총 7,764명의 연근해 어선원 이주노동자 가운데 무려 2,225명이 사업장을 이탈함으로써 이탈율이 28.7%에 달함. 영리를 목적으로 하는 중개업체가 선원 이주노동자의 선발과 취업을 전담함. 출신국(자국) 송출회사가 모집과 선발을 담당하고, 수협중앙회가 위임한 한국의 송입회사들이 취업과 관리를 책임지는 형식임. 사용자 집단에 해당하는 민간 영리회사들이 별다른 규제없이 선발과 취업, 사후 관리의 전 과정을 주도하는 데에서 수많은 인권침해들이 초래됨. 수협중앙회에서 채택한 최저임금 내부 규정에 따르면 2010년 80만원, 2011년 85만원으로 근로기준법에 미치지 못함.
○ 인터뷰와 제주 지역에서 취업하고 있는 연근해 어업 선원 이주노동자 2명을 대상으로 설문 조사(pilot study)를 실시한 결과, 1일 평균 노동시간은 무려 20시간에 달했으며, 선상에 있는 한 휴식일이나 휴식 시간의 개념은 전혀 무의미한 것으로 나타남(한 달에 ‘62일’ 근무이라는 응답). 한국인 동료 선원들에 비해 ‘매우 많은’ 노동 시간과 작업량을 강요받음에도 불구하고 3년에서 4년차 이주노동자도 월급은 100만원에서 140만원에 불과하여 임금은 ‘매우 적다’고 응답함. 보험 가입 여부나 노조의 존재에 대한 정보가 없었음. 건강상의 문제가 있는 경우, ‘그냥 참는다’고 하고, 육체적 건강에 비해 정신적 건강이 더욱 나쁜 것으로 나타남. 이들이 생활하는 공동 숙소는 방 한 칸에서 4, 5명이 생활하고 샤워 시설이 부재하는 등 열악한 환경임. 선원 이주노동자들은 ‘폭행, 집단따돌림, 욕설과 폭언, 작업 중 부상, 무시, 무휴가, 감시와 통제, 신분증 압류’ 등 거의 모든 종류의 인권 침해를 경험하고 있는 것으로 응답함.
○ 연근해 어업 선원 이주노동자의 심각한 인권침해 문제를 개선하기 위해서는 국제노동기구(ILO) 해사노동협약(2006)을 조속하게 비준하여야 함. 개정 선원법 시행령에 선원 이주노동자와 국내 선원 노동자의 지위와 처우에 대한 ‘비차별 동등 대우’ 조항을 기재하고 법 집행에 대한 관리 감독이 철저히 이루어질 수 있어야 함. 해상에서 작업하는 선박이라는 특수한 노동환경의 법규범 준수를 관리 감독하기 위해 특별히 공정하고 엄격한 상시 감독 시스템을 구축하여야 함. 연근해어업선원 이주노동자 인권 침해의 근본적 원인은 수협이라는 사용자 단체가 반인권적인 방식의 선발 및 관리를 총괄하기 때문임. 관리 주체를 직접적 이해관계가 없는 공공 기관이나 비영리 민간기관으로 전환할 수 있는 방안마련이 시급함. 관리 체제 개선과 함께 가장 시급한 과제는 모집 및 선발 과정의 공정성과 투명성을 확보하는 일임. ‘해사노동협약’은 유효하고 양호하게 규제된 직업소개제도의 무료 혜택을 보장(Regulation A1.4 제1항) 하고 있으나 한국의 경우 반인권적인 중개제도로부터 이들이 경험하는 인권 침해의 상당 부분이 파생되고 있음. 최악의 인권상황에 방치되어 있음에도 불구하고 아직까지 정확한 실태 파악조차 시도된 바 없음. 정기적인 인권 실태 조사가 필요함. 최선의 해결책은 연근해 어업 선원이주노동자(E-10)제도 자체를 폐지하는 것임.
3. 해외투자기업연수생
○ 해외투자기업 산업기술연수제도는 본래 외국진출 한국 기업의 현지공장 노동자를 한국의 모기업에서 연수 후 현지공장에 투입하여 기업의 경영효율성을 제고, 인력부족간접 지원, 개발도상국에 대한 기술이전 등 경제협력 도모를 취지로 1991년 11월, 최초의 저숙련 외국인력제도로 만들어짐.
○ 해외투자기업 산업연수제도는 본래의 목적과는 달리 연수 대신 노무를 제공하는 외국인에 대해 체류 자격상 ‘연수생’ 지위를 이유로 근로기준법, 최저임금법 등 국내 노동관계법을 전혀 적용하지 않아 노동자로서의 최소한의 권리조차도 보장하지 못한다는 비판을 받고 있음. 외국인력의 편법 활용, 연수생 선발 및 입국 과정의 불투명성과 송출비리의 만연, 연수업체 및 연수생에 대한 관리체계 미흡 등의 문제로 인해 심각한 인권침해가 제도화 되어 있음.
○ 연수생의 편법적 노동력 착취와 인권 유린을 근본적으로 방지하기 위해서는 ‘해외투자기업 산업연수생제도’ 자체를 폐지하고 일반 고용허가제도로 수렴되도록 하여야 함.
4. 예술흥행공연자
◯ 예술흥행공연자(E-6)들은 전문인력으로 분류되나 실제로는 유흥업소 및 성매매 업소 종사자들이 대부분으로 심각한 구조적 인권 침해 상황에 노출되어 있음.
◯ 이들은 성매매, 인신매매 피해 이외에도 약 30%를 상회하는 많은 수가 사업장 이탈을 감행할 정도로 임금 착취, 임금 체불, 여권 압수, 폭력, 잦은 이송, 빈곤 등의 심각한 인권 침해 상황에 처해 있음.
○ 담당 공무원들의 인식 부족으로 인해 이들의 인신매매로 인한 인권 침해 사실 자체가 인정받지 못하는 실정임. 경찰과 검찰 등 법집행 공무원들은 성매매 여부에만 초점을 맞추어 출신국에서 한국으로 이동하게 된 과정 및 그 과정에 관여한 사람들의 행위를 포괄적인 인신매매 과정으로 파악하지 못하는 실정임. 특히 사기, 기망, 당사자의 취약한 지위를 이용하는 방식으로 이루어지는 인신의 모집, 운송, 이전, 은닉, 인수 행위에 대해 인신매매로 인식하지 못하는 한계를 노정함.
○ 이러한 상황의 개선을 위해서는 예술흥행공연자(E-6) 비자 제도의 목적과 필요성에 대한 전면적인 재검토가 필요함. 정부는 외국인 여성을 공연이 아니라 유흥접객원 유사 업무에 종사하도록 방조하는 예술흥행공연자(E-6) 비자 제도를 그 필요성부터 전면 재검토하여, 이 비자가 이주여성이 성산업에 유입되는 수단으로 작용하지 못하도록 해야 함. 예술흥행공연자 사증 발급시 송출국 기준의 점검 또는 송출국과의 소통이 요청됨. 외국연예인 파견업체와 외국인여성을 고용한 유흥업소에 대해 실질적이고 엄격한 관리 감독을 실시하고, 관리 감독 체계와 피해자 상담 창구의 일원화가 필요함. 고용노동부, 보건복지부, 문화관광부, 법무부 등으로 관련 업무가 분산되어 있어 인신매매, 성매매에 노출된 이주여성의 보호가 효과적으로 이루어지지 않고 있음. 성매매, 인신매매 피해 외국인의 신고 기피 문제 해결을 위해 인신매매 범죄 처벌절차(수사 및 기소)와 무관하게 인신매매 피해자로 확인된 사람의 필요와 선택권을 존중하여 체류자격을 보장해야 함.
5. 미등록 이주민
○ 유엔 이주인권 특별보고관이 2007년에 지적하고 있는 바와 같이 한국의 이주민 정책에 의해 미등록화와 미등록 지위가 구조적으로 강제되고 묵인되는 측면이 있어서 미등록 이주민의 인권 상황이 심각해지고 있음. 미등록이주민이 구조적으로 양산되는 상황에서 이주민의 기본적인 인권보장 및 사회통합은 요원한 과제가 될 수밖에 없을 것임.
○ 미등록 이주민의 인권 상황의 심각성과 그를 다루는 한국 법제의 문제점은 이주민 관련 판례 중, 미등록 이주민 관련 판례가 압도적인 비중을 차지하고 있다는 점과 국가인권위의 이주민 인권 관련 결정 사례들 가운데 상당수가 미등록 이주민의 인권 상황에 대한 문제 제기와 개선책 제안에 관계된다는 사실에서 확인됨.
○ 미등록이주민의 발생 유형별 규모의 추이에서 주목할 점은 2000년대 초반 이주노동자(산업연수생)가 압도적인 범주였는데 반해, 최근 들어 고용허가 대상 이주노동자는 물론, 유학생, 결혼이주민, 이주 아동 등으로 미등록 범주가 확산되고 있다는 점임. 전문 인력과 단순기능인력을 포괄하는 이주노동자 전체 범주 안에서 미등록율은 산업연수생(D-3) 62.2%, 예술흥행공연자(E-6) 31.9%, 연근해 선원 취업 이주노동자(E-10) 28.7%, 어업 이주노동자(E-9-4) 24.9%의 순임. 비전문 취업자(E-9)의 미등록율은 18.4%에 달함.
○ 반복되는 정부의 강경한 단속 및 강제 퇴거 정책에 의해 매년 2만여 명 가량의 미등록 이주민이 자신의 의사와 관계없이 강제 퇴거 조치의 희생이 됨. 그럼에도 불구하고 미등록 이주민의 규모는 별로 줄어들 조짐을 보이지 않고 있음.
○ 무국적자로의 전락을 강요받고 있는 미등록 영아나 아동의 인권 침해 방지 방안 마련이 무엇보다도 시급한 과제임. ‘모든 이주노동자와 그 가족의 권리보호에 관한 국제협약’의 조속한 비준이 필요함.
○ 미등록 체류자의 인권 침해 유형은 단속과정, 보호소, 미등록 아동, 사회적 편견과 차별 등 몇 가지 영역으로 나누어서 접근할 수 있음. 미등록이주민 문제를 해결하는 최선의 방안은 미등록 이주민화를 강제하는 법과 제도를 개선하고, 미등록 이주민에게 기본권을 보장하는 것임. 스페인의 사례가 보여주듯이 정기적인 ‘정규화’ 조치가 한 가지 방안이 될 수 있음.
○ 미등록이주민을 ‘정규화’하기 위해 정확한 실태 파악과 기준 마련을 위한 제반 조치들이 필요함. ‘객관적인 상황의 파악’, ‘단기순환적인 이주 노동정책 전반에 대한 재평가’, ‘합법화의 양상에 대한 구상’과 사회적 합의, 사회통합의 정도에 따른 ‘명확한 기준과 유연성의 확보’, ‘합법화의 효율성’을 보장하기 위한 제반 조치들의 마련이 이에 해당함.
○ 미등록 이주민들, 즉 ‘출입국관리법’ 위반자들과 형사범들의 잠정적인 동일시에서 파생되는 인권 침해를 방지하기 위해 ‘외국인 범죄’에 대한 새로운 정의가 요청됨. 외국인 범죄를 이와 관련 ‘잠정적인 범죄자’를 연상시키는 ‘불법’이나 ‘미등록’ 체류자라는 용어대신 ‘비정규’ 체류자라는 용어로 대체하는 것이 바람직함.
○ 미등록 이주민의 단속과 보호 및 퇴거 관련, 국제 규범을 준수하고 기본권의 법률유보 원칙 및 법치주의 관점에서 출입국 단속의 요건 및 절차, 대상 외국인의 절차적 권리보장 규정을 법률로 규정하는 것이 필요함. 강제퇴거의 사유, 요건 및 절차에 대한 명백한 규정 역시 필요함. 명백한 규정을 통해 관련 공무원의 자의적인 재량판단에 따른 법해석과 집행의 불공정성을 최소화할 수 있어야 함. 공무원의 ‘통보의 의무’의 폐지나 개정이 요청됨.
○ 출입국 관리공무원들을 대상으로 하는 외국인 인권보호 지침이 마련되어야 함. 담당 공무원에 대한 정기적인 인권 교육이 필요함. 수용 이외의 다른 형태를 포괄하는 인권친화적인 대안적인 출입국관리방식이 모색될 수 있어야 함.
권혁장 국가인권위원회 대구 인권 사무소 소장
이주민 인권의 환경과 시사점
1. 환경
2010. 12. 말 기준으로 국내체류 외국인 수는 1,261,415명. 우리나라 전체 인구의 약 2%를 넘어서고 있음.
통계청에서 예측한 장애 인구추이 자료에 의하면, 2050년에는 우리나라 전체 인구의 9.2%를 차지할 것으로 전망
다문화가정이 새로운 빈곤계층으로 전락하는 추세 이혼가정의 10쌍 중 1쌍이 국제결혼가정 전체 결혼이민자 가구 중 최저생계비 이하인 가구가 52.9% , 이 중 기초생활보장 수급가구는 13.7%에 불과 , 이주아동의 교육권 소외현상의 지속화, 공교육을 받지 못하는 이주아동이 늘어나면서 경제사회적으로 열악한 사회적 지위가 되물림 되고 고착화될 가능성 (중간입국 자녀의 평균 재학률은 47%에 불과. 2010 삼성경제연구소) , 사회안전망에서 방치되는 이주아동이 향후 취약계층화 될 우려 존재 , 이주노동자는 우리사회의 대표적 인권취약 집단으로서 존재하고 있음에도 불구하고 우리사회는 이들의 노동력 활용 외에 건강권, 노동권 등을 개선하기 위한 사회적 노력 미흡, 인권침해 사례(아산이주노동자지원센터 2010) : 폭언, 욕설(40%) 외국인 차별(25%) 임금체불(15%) 성폭력/성희롱(13%) 폭행(4%) 사기(3%) , 다문화사화에 대한 사회적 관심은 증대되었으나 다문화 여건은 사회적으로 저조한 수준, 국가경쟁력 지수 중 외국 문화에 대한 개방도 조사결과 : 2008년 55개 조사 대상국 중 55위, 2009년 57개 조사 대상국 중 56위 - 2009 IMD(국제경영개발연구원) 세계경쟁력보고서
2. 시사점
이주민이 우리사회의 인권 취약계층으로 고착화 될 경우, 심각한 인종적 갈등양상을 초래할 가능성이 높음 다문화 가정의 취약한 경제기반과 이주아동의 낮은 사회계층적 이동성은 향후 우리사회의 통합비용을 높이는 작동 요인
이주노동자를 통한 국내 노동력 보충이라는 임기응변식 노동정책은 내국인과의 일자리 경쟁, 사회갈등, 타문화와 공존이라는 새로운 사회적 과제 생산
이주노동분야 인권실태와 제언
1. 고용허가제
○ 2011년 6월 현재 국내 체류 외국인은 총 139만 명이며 이 중 외국인력은 72만 명에 달함. 고용허가제 노동자는 19만 명 정도임. 고용허가제 노동자의 88%는 제조업 분야에 종사함. 이들 비전문분야 이주노동자를 고용하는 사업장의 71%가 피고용인 10인 이하의 영세 사업장임. 2011년 6월 현재 고용허가제 대상 노동자 가운데 미등록 이주노동자는 16,609명이며, 재고용 만료자 수가 2010년 5,240명, 2011년 33,944명, 2012년 67,118명으로 점증함에 따라 미등록 이주 노동자의 규모 역시 급증할 것으로 예상됨.
○ 고용허가제를 포함해 한국의 이주노동자 인권 상황에 대해 국제 인권 기구들은 지속적인 우려를 표명함. 유엔 사회권위원회는 2008년 구직기간 제한 등을 재검토하고, 최저 임금에서 숙식비 비공제를 보장할 것을 권고함. 자유권위원회는 2006년 국적에 따른 비차별과 노동권 향유, 특히 사회복지와 교육시설에 대한 동등한 접근권 및 노조 결성권 보장을 강조함. 인종차별철폐위원회는 2007년 임금, 근로 계약, 근로 조건, 노동 강도 등에 있어서 비정규(미등록) 이주 노동자를 포함한 이주 노동자의 전반적인 인권 침해 상황의 문제점을 지적하고 개선을 권고함. 여성차별철폐위원회는 2007년 유엔 ‘모든 이주 노동자와 그 가족의 권리보호에 관한 국제협약(이하 ‘이주노동자권리협약’)’의 비준을 권고함. 유엔 이주민인권에관한특별보고관은 2007년 이주민 노동자들에게 한국인 노동자와 같은 법적 지위를 부여하지 않는 ‘고용허가제’의 문제점을 지적하고 사법적 구제를 포함한 개선을 권고함.
○ 고용허가제의 대표적인 ‘독소 조항’으로는 구직기간 제한(제25조 제3항), 사업장 이동의 자유 제한(제25조), 근로계약(제9조) 등이 지적됨. 고용허가제는 이주노동자의 구직 기간을 3개월로 제한하고 3개월 이내에 구직을 하지 못할 경우 출국을 명하고 있음. 그러나 유엔 ‘이주노동자권리협약’ 제51조는 취업 허가 기간 동안 이주노동자의 체류를 보장할 것을 명시함. 미등록화의 구조적 요인으로 작용하고 있는 사업장 제한 규정에 대해 국가인권위는 「외국인 근로자의 사업장 변경 허용기준 등 개선 권고(2008.1. 10.)」를 결정한 바 있음. 근로계약이 만료된 후 갱신을 거절할 수 있는 권리가 사용자에게만 있는 것은 형평에 맞지 않으므로 근로계약만료 후 갱신을 거절할 권리를 사용자와 노동자 모두 가질 수 있어야 함.
○ 고용허가제 이주노동자의 인권 상황 개선을 위한 방안들은 다음과 같이 제시될 수 있음.
- 송출 과정에서 송출 비리를 척결하고 송출 시간을 단축시키기 위하여 송출국 정부와 한국 정부의 긴밀한 협조가 요청됨. 한국어 시험의 강화나 일부업종에 대한 기능테스트 실시가 과다한 송출(브로커)비용 발생으로 이어지지 않도록 보다 철저한 관리 감독이 필요함. 특히 근로계약내용에 대해 이해할 수 있는 언어로 충분한 정보를 고지받을 수 있어야 함. 체류 과정에서의 인권 침해 개선 방안으로는 근로 감독의 강화, 사업장 이동 사유 제한 폐지, 사업장 변경 횟수 제한 폐지, 사업장 이동 업종 제한 폐지 등을 통해 직업선택의 자유가 보장되어야 함. 이주노동자에게 사업주와 동일한 근로계약해지권과 갱신거절권이 주어져야 함. 유엔 이주노동자권리협약이 명시하는 바와 같이 이주노동자에게 가족재결합권이 보장되어야 함(제44조).
2. 연근해 어업 선원이주노동자
○ 연근해 어업 선원이주노동자(E-10)들은 한국 정부가 승인한 ‘합법적인 체류 자격’을 갖는 이주민 범주 가운데 가장 심각한 인권 사각 지대에 방치된 노동자들로 해상의 선박이라는 특수한 노동조건으로 인한 장시간 준강제 근로 및 직주 분리가 불가능한 열악한 주거 환경, 노조의 외면, 지역 사회로부터의 고립과 주류 이주민 인권 담론으로부터의 주변화 등 여러 요인이 복합적으로 작용하여 인권보장을 위한 법제도의 미비로 인한 ‘비인권적 상황’의 총체적 전형을 보여줌.
○ 연근해 어선원 이주노동자는 한국 정부의 공식적인 ‘외국인 인력(노동자)’ 정책의 주된 대상 집단이 아님. 고용허가제 이주노동자(E-9)가 고용노동부의 관리를 받는 근로기준법 적용대상자임에 반해 연근해 어업 선원 이주노동자(E-10)는 국토해양부의 관리 대상 집단임. 고용허가제 대상 어업 이주노동자들과 달리 연근해 어업 선원 이주노동자들은 근로기준법의 적용대상에서조차 제외되어 제한적인 노동권, 기본적인 인권 자체가 보장되지 않고 있음. 그럼에도 불구하고 이들의 인권을 보장하기 위한 국가인권위의 권고 사례가 전무하고, 이들의 인권 침해 및 구제를 다투는 판례 역시 부재함.
○ 2008년에서 2011년에 이르는 시기에 연근해 어선원 이주노동자의 규모는 약 2배 증가하였으나 미등록율은 무려 6배에 가깝게 높아졌음. 2011년 4월 현재 총 7,764명의 연근해 어선원 이주노동자 가운데 무려 2,225명이 사업장을 이탈함으로써 이탈율이 28.7%에 달함. 영리를 목적으로 하는 중개업체가 선원 이주노동자의 선발과 취업을 전담함. 출신국(자국) 송출회사가 모집과 선발을 담당하고, 수협중앙회가 위임한 한국의 송입회사들이 취업과 관리를 책임지는 형식임. 사용자 집단에 해당하는 민간 영리회사들이 별다른 규제없이 선발과 취업, 사후 관리의 전 과정을 주도하는 데에서 수많은 인권침해들이 초래됨. 수협중앙회에서 채택한 최저임금 내부 규정에 따르면 2010년 80만원, 2011년 85만원으로 근로기준법에 미치지 못함.
○ 인터뷰와 제주 지역에서 취업하고 있는 연근해 어업 선원 이주노동자 2명을 대상으로 설문 조사(pilot study)를 실시한 결과, 1일 평균 노동시간은 무려 20시간에 달했으며, 선상에 있는 한 휴식일이나 휴식 시간의 개념은 전혀 무의미한 것으로 나타남(한 달에 ‘62일’ 근무이라는 응답). 한국인 동료 선원들에 비해 ‘매우 많은’ 노동 시간과 작업량을 강요받음에도 불구하고 3년에서 4년차 이주노동자도 월급은 100만원에서 140만원에 불과하여 임금은 ‘매우 적다’고 응답함. 보험 가입 여부나 노조의 존재에 대한 정보가 없었음. 건강상의 문제가 있는 경우, ‘그냥 참는다’고 하고, 육체적 건강에 비해 정신적 건강이 더욱 나쁜 것으로 나타남. 이들이 생활하는 공동 숙소는 방 한 칸에서 4, 5명이 생활하고 샤워 시설이 부재하는 등 열악한 환경임. 선원 이주노동자들은 ‘폭행, 집단따돌림, 욕설과 폭언, 작업 중 부상, 무시, 무휴가, 감시와 통제, 신분증 압류’ 등 거의 모든 종류의 인권 침해를 경험하고 있는 것으로 응답함.
○ 연근해 어업 선원 이주노동자의 심각한 인권침해 문제를 개선하기 위해서는 국제노동기구(ILO) 해사노동협약(2006)을 조속하게 비준하여야 함. 개정 선원법 시행령에 선원 이주노동자와 국내 선원 노동자의 지위와 처우에 대한 ‘비차별 동등 대우’ 조항을 기재하고 법 집행에 대한 관리 감독이 철저히 이루어질 수 있어야 함. 해상에서 작업하는 선박이라는 특수한 노동환경의 법규범 준수를 관리 감독하기 위해 특별히 공정하고 엄격한 상시 감독 시스템을 구축하여야 함. 연근해어업선원 이주노동자 인권 침해의 근본적 원인은 수협이라는 사용자 단체가 반인권적인 방식의 선발 및 관리를 총괄하기 때문임. 관리 주체를 직접적 이해관계가 없는 공공 기관이나 비영리 민간기관으로 전환할 수 있는 방안마련이 시급함. 관리 체제 개선과 함께 가장 시급한 과제는 모집 및 선발 과정의 공정성과 투명성을 확보하는 일임. ‘해사노동협약’은 유효하고 양호하게 규제된 직업소개제도의 무료 혜택을 보장(Regulation A1.4 제1항) 하고 있으나 한국의 경우 반인권적인 중개제도로부터 이들이 경험하는 인권 침해의 상당 부분이 파생되고 있음. 최악의 인권상황에 방치되어 있음에도 불구하고 아직까지 정확한 실태 파악조차 시도된 바 없음. 정기적인 인권 실태 조사가 필요함. 최선의 해결책은 연근해 어업 선원이주노동자(E-10)제도 자체를 폐지하는 것임.
3. 해외투자기업연수생
○ 해외투자기업 산업기술연수제도는 본래 외국진출 한국 기업의 현지공장 노동자를 한국의 모기업에서 연수 후 현지공장에 투입하여 기업의 경영효율성을 제고, 인력부족간접 지원, 개발도상국에 대한 기술이전 등 경제협력 도모를 취지로 1991년 11월, 최초의 저숙련 외국인력제도로 만들어짐.
○ 해외투자기업 산업연수제도는 본래의 목적과는 달리 연수 대신 노무를 제공하는 외국인에 대해 체류 자격상 ‘연수생’ 지위를 이유로 근로기준법, 최저임금법 등 국내 노동관계법을 전혀 적용하지 않아 노동자로서의 최소한의 권리조차도 보장하지 못한다는 비판을 받고 있음. 외국인력의 편법 활용, 연수생 선발 및 입국 과정의 불투명성과 송출비리의 만연, 연수업체 및 연수생에 대한 관리체계 미흡 등의 문제로 인해 심각한 인권침해가 제도화 되어 있음.
○ 연수생의 편법적 노동력 착취와 인권 유린을 근본적으로 방지하기 위해서는 ‘해외투자기업 산업연수생제도’ 자체를 폐지하고 일반 고용허가제도로 수렴되도록 하여야 함.
4. 예술흥행공연자
◯ 예술흥행공연자(E-6)들은 전문인력으로 분류되나 실제로는 유흥업소 및 성매매 업소 종사자들이 대부분으로 심각한 구조적 인권 침해 상황에 노출되어 있음.
◯ 이들은 성매매, 인신매매 피해 이외에도 약 30%를 상회하는 많은 수가 사업장 이탈을 감행할 정도로 임금 착취, 임금 체불, 여권 압수, 폭력, 잦은 이송, 빈곤 등의 심각한 인권 침해 상황에 처해 있음.
○ 담당 공무원들의 인식 부족으로 인해 이들의 인신매매로 인한 인권 침해 사실 자체가 인정받지 못하는 실정임. 경찰과 검찰 등 법집행 공무원들은 성매매 여부에만 초점을 맞추어 출신국에서 한국으로 이동하게 된 과정 및 그 과정에 관여한 사람들의 행위를 포괄적인 인신매매 과정으로 파악하지 못하는 실정임. 특히 사기, 기망, 당사자의 취약한 지위를 이용하는 방식으로 이루어지는 인신의 모집, 운송, 이전, 은닉, 인수 행위에 대해 인신매매로 인식하지 못하는 한계를 노정함.
○ 이러한 상황의 개선을 위해서는 예술흥행공연자(E-6) 비자 제도의 목적과 필요성에 대한 전면적인 재검토가 필요함. 정부는 외국인 여성을 공연이 아니라 유흥접객원 유사 업무에 종사하도록 방조하는 예술흥행공연자(E-6) 비자 제도를 그 필요성부터 전면 재검토하여, 이 비자가 이주여성이 성산업에 유입되는 수단으로 작용하지 못하도록 해야 함. 예술흥행공연자 사증 발급시 송출국 기준의 점검 또는 송출국과의 소통이 요청됨. 외국연예인 파견업체와 외국인여성을 고용한 유흥업소에 대해 실질적이고 엄격한 관리 감독을 실시하고, 관리 감독 체계와 피해자 상담 창구의 일원화가 필요함. 고용노동부, 보건복지부, 문화관광부, 법무부 등으로 관련 업무가 분산되어 있어 인신매매, 성매매에 노출된 이주여성의 보호가 효과적으로 이루어지지 않고 있음. 성매매, 인신매매 피해 외국인의 신고 기피 문제 해결을 위해 인신매매 범죄 처벌절차(수사 및 기소)와 무관하게 인신매매 피해자로 확인된 사람의 필요와 선택권을 존중하여 체류자격을 보장해야 함.
5. 미등록 이주민
○ 유엔 이주인권 특별보고관이 2007년에 지적하고 있는 바와 같이 한국의 이주민 정책에 의해 미등록화와 미등록 지위가 구조적으로 강제되고 묵인되는 측면이 있어서 미등록 이주민의 인권 상황이 심각해지고 있음. 미등록이주민이 구조적으로 양산되는 상황에서 이주민의 기본적인 인권보장 및 사회통합은 요원한 과제가 될 수밖에 없을 것임.
○ 미등록 이주민의 인권 상황의 심각성과 그를 다루는 한국 법제의 문제점은 이주민 관련 판례 중, 미등록 이주민 관련 판례가 압도적인 비중을 차지하고 있다는 점과 국가인권위의 이주민 인권 관련 결정 사례들 가운데 상당수가 미등록 이주민의 인권 상황에 대한 문제 제기와 개선책 제안에 관계된다는 사실에서 확인됨.
○ 미등록이주민의 발생 유형별 규모의 추이에서 주목할 점은 2000년대 초반 이주노동자(산업연수생)가 압도적인 범주였는데 반해, 최근 들어 고용허가 대상 이주노동자는 물론, 유학생, 결혼이주민, 이주 아동 등으로 미등록 범주가 확산되고 있다는 점임. 전문 인력과 단순기능인력을 포괄하는 이주노동자 전체 범주 안에서 미등록율은 산업연수생(D-3) 62.2%, 예술흥행공연자(E-6) 31.9%, 연근해 선원 취업 이주노동자(E-10) 28.7%, 어업 이주노동자(E-9-4) 24.9%의 순임. 비전문 취업자(E-9)의 미등록율은 18.4%에 달함.
○ 반복되는 정부의 강경한 단속 및 강제 퇴거 정책에 의해 매년 2만여 명 가량의 미등록 이주민이 자신의 의사와 관계없이 강제 퇴거 조치의 희생이 됨. 그럼에도 불구하고 미등록 이주민의 규모는 별로 줄어들 조짐을 보이지 않고 있음.
○ 무국적자로의 전락을 강요받고 있는 미등록 영아나 아동의 인권 침해 방지 방안 마련이 무엇보다도 시급한 과제임. ‘모든 이주노동자와 그 가족의 권리보호에 관한 국제협약’의 조속한 비준이 필요함.
○ 미등록 체류자의 인권 침해 유형은 단속과정, 보호소, 미등록 아동, 사회적 편견과 차별 등 몇 가지 영역으로 나누어서 접근할 수 있음. 미등록이주민 문제를 해결하는 최선의 방안은 미등록 이주민화를 강제하는 법과 제도를 개선하고, 미등록 이주민에게 기본권을 보장하는 것임. 스페인의 사례가 보여주듯이 정기적인 ‘정규화’ 조치가 한 가지 방안이 될 수 있음.
○ 미등록이주민을 ‘정규화’하기 위해 정확한 실태 파악과 기준 마련을 위한 제반 조치들이 필요함. ‘객관적인 상황의 파악’, ‘단기순환적인 이주 노동정책 전반에 대한 재평가’, ‘합법화의 양상에 대한 구상’과 사회적 합의, 사회통합의 정도에 따른 ‘명확한 기준과 유연성의 확보’, ‘합법화의 효율성’을 보장하기 위한 제반 조치들의 마련이 이에 해당함.
○ 미등록 이주민들, 즉 ‘출입국관리법’ 위반자들과 형사범들의 잠정적인 동일시에서 파생되는 인권 침해를 방지하기 위해 ‘외국인 범죄’에 대한 새로운 정의가 요청됨. 외국인 범죄를 이와 관련 ‘잠정적인 범죄자’를 연상시키는 ‘불법’이나 ‘미등록’ 체류자라는 용어대신 ‘비정규’ 체류자라는 용어로 대체하는 것이 바람직함.
○ 미등록 이주민의 단속과 보호 및 퇴거 관련, 국제 규범을 준수하고 기본권의 법률유보 원칙 및 법치주의 관점에서 출입국 단속의 요건 및 절차, 대상 외국인의 절차적 권리보장 규정을 법률로 규정하는 것이 필요함. 강제퇴거의 사유, 요건 및 절차에 대한 명백한 규정 역시 필요함. 명백한 규정을 통해 관련 공무원의 자의적인 재량판단에 따른 법해석과 집행의 불공정성을 최소화할 수 있어야 함. 공무원의 ‘통보의 의무’의 폐지나 개정이 요청됨.
○ 출입국 관리공무원들을 대상으로 하는 외국인 인권보호 지침이 마련되어야 함. 담당 공무원에 대한 정기적인 인권 교육이 필요함. 수용 이외의 다른 형태를 포괄하는 인권친화적인 대안적인 출입국관리방식이 모색될 수 있어야 함.
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